最后一个纳入输配电价改革试点的贵州省，日前却成为了我国电改试点的“领头羊”。

　　7月27日，贵州省发布《进一步深化电力体制改革工作方案》(以下简称《电改方案》)，提出了推进电价改革、完善市场化交易机制、促成发电侧和售电侧改革、开放电网公平接入等多项任务。这是我国首个由地方政府公布的电改工作安排。

　　按照计划，7月31日前，贵州省发改委将制定电力体制改革综合试点方案(代拟稿)报省政府，并将输配电价改革试点方案上报国家发改委。

　　本轮电改的纲领性文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号，下称“9号文”)发布后，与此相配套的输配电价改革、电力市场建设、交易机构组建、放开用电计划、售电侧改革、自备电厂监管等电改核心配套实施文件和指导意见因在一些关键问题上争议较大，迟迟未出台，贵州省果敢行动，率先公布神华电改的详细方案，成为各方关注的焦点。

　　对此，中投顾问能源行业研究员宋智晨接受笔者采访时表示：“贵州的电改方案主要是依据电改‘9号文’的基本要求，并结合贵州的电力实际运行情况制定的基本思路。所以，贵州公布的电改安排与全国电改安排在主要内容上差别不会太大，但仍存在一定的改革风险。比如，有可能出现已公布的电改方案与还未出台的配套文件在个别问题上相冲突的情况。”

　　他认为，也正是有这方面的顾虑，所以，虽然有众多上市公司争相成立售电公司，但目前仍然只处于售电业务的布局阶段，还未开展实质工作。

　　冲至改革最前沿

　　浏览贵州省发布的《电改方案》，最先提及的是要起草贯彻落实“9号文”的实施意见(代拟稿)任务分工，最先制定的任务是，有序推进电价改革，理顺电价形成机制。具体要求是：其一要单独核定输配电价，并逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定;其二要分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成。也就是放开竞争性环节电力价格，把输配电价与发售电价在形成机制上分开;其三是妥善处理电价交叉补贴。结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。

　　与“9号文”相呼应的电改核心配套实施文件和指导意见一直未出台，各利益相关方在部分关键问题上争议较大，

　　这些问题悬而未决，成为我国电改继续推进的路障，也是贵州省接下来电改的最大困扰

　　贵州电改先行可以为全国电改积累经验，但并不能产生一个适用全国的方案CFP/供图

　　同时，贵州省《电改方案》明确：电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费;推进电力交易体制改革，建立相对独立的电力交易机构;有序向社会资本放开售电业务。鼓励社会资本投资配电业务，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。

　　对此，中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕接受本报笔者采访时分析说：“从贵州《电改方案》的内容来看，与‘9号文’的方向是一致的。作为七个输配电价改革试点省市之一，在深圳市、蒙西电网输配电价改革试点方案均已发布的背景下，贵州省作为5大省级试点之一，率先出台更为综合的《电改方案》不足为奇。”

　　今年5月31日，发改委在深圳市、内蒙古西部、安徽、湖北、宁夏、云南等地列入先期输配电价改革试点范围的基础上，将贵州省纳入了输配电价改革试点。至此，试点范围扩容至7个省市。

　　那么，贵州省电改先行先试，会不会探索出一个引领全国电改的新模式或新样板?就此问题，中投顾问能源行业研究员宋智晨分析说：“贵州在西电东送工程中的重要地位使贵州的电改相比其他几个试点城市更为迫切。但我们也看到，虽然贵州电力资源相当丰富，可因为没有找到正确的发展路线，贵州的资源优势并没有发挥出来，在全国经济中所占比重较小，率先进行电改产生的影响也比较小。而且，电改是一个循序渐进的过程，每个地区有其特有的电力特征，所以贵州电改先行可以为全国电改积累经验，但并不能产生一个适用全国的方案。”

　　有需求也有优势

　　即便如此，业界专家均认为，贵州在电改路上抢先一步，有自身发展的迫切需求，也有明显的改革优势。

　　贵州素有“西南煤海”之称，煤电资源非常丰富，同时，贵州所拥有的水电装机量也位于全国前列。因此，作为南方“西电东送”的主战场，贵州“西电东送”一直是泛珠三角地区经济快速发展的“加油站”。所以，宋智晨认为，完善跨省跨区电能交易价格形成机制，是贵州价格改革需要好好设计的一部分。

　　同时，从用电格局上看，贵州省存在严重弊端。数据显示，2015年1~5月，贵州省全社会用电量480.68亿千瓦时，其中工业用电量329.29亿千瓦时。在经济下行影响下，这种高度依赖工业，特别是高耗能工业的用电格局，让贵州存在较大压力。2015年4月，贵州省政府发布相关文件，提出重点在金融、电价等方面支持企业发展。其中，提出商业用电与工业用电同价，减轻工业企业电费负担。

　　所以，华北电力大学教授、发改委电力体制改革专家咨询组专家曾鸣表示，结合贵州省的用电结构，如何在满足节能减排需求的基础上，使电力市场充分竞争，也是贵州需要通过电改来着力解决的问题。

　　此外，还有一个值得关注的问题。贵州省是中国电价交叉补贴最为严重的省份，每年的交叉补贴金额高达30亿元。如果全面取消这些补贴，经测算，贵州的居民电价每度将上调0.095元。

　　宋智晨认为，贵州迫切需要通过电改妥善处理不同种类电价之间的交叉补贴问题，最终形成没有交叉补贴的电价模式。

　　谈及贵州率先推进电改的优势，欧阳昌裕表示：“自然是贵州近年来，在电改方面所打下的基础。早在几年前，贵州已经开始推行大用户直购电，有电力直接交易的探索基础，这有助于独立输配电价改革。同时，贵州也是国务院同意率先开展电价改革试点的省份，其积累的经验也有助于现今在电改方面的深入推进。”

　　笔者查阅资料发现，2012年1月出台的《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(2号文)中，明确提出“在贵州率先开展全国电力价格改革试点，探索发电企业与电力用户直接交易的方式方法”。

　　2013年2月，国家发改委批复了贵州省电力直接交易试点的输配电价，5月份国务院取消了关于电力用户向发电企业直接购电试点的行政审批之后，贵州实施直购电的政策障碍理论上已被扫清。

　　当年6月初，贵州省政府办公厅发出《贵州省理顺煤电价格关系促进产业协调发展的初步方案》，向各相关部门和电力企业征求意见。该方案的核心内容之一为扩大电力直接交易范围，拟将十大用电行业用电存量的50%，即每日3000万千瓦时纳入直接交易。但这个意见遭到电网公司强烈反对。

　　另一核心内容为建立火电企业的价格调节基金机制，由火电企业直接上缴入省级基金账户，形成产业发展资金的蓄水池。这一条戳中了火电企业的痛处。

　　按现行相关规定，直购电的数量、价格应由双方自愿平等协商确定，除了输配电价需要发改委批准外，政府并没有大用户直购电的定价权和安排交易的权力，征收价格调节基金也缺乏法理依据。于是，该方案在抵制中流产。

　　虽然，贵州省在电改领域的探索之路颇为崎岖，但是这些成功的，抑或失败的经验都为其今后的改革夯实了基础。

　　三大关键问题悬而待解

　　那么，贵州省率先发布深化电改工作方案，后续推进过程中可能存在哪些困难和挑战?

　　中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕直言：“在‘9号文’发布后，与此相呼应的电改核心配套实施文件和指导意见一直没有发布，可能是因为各利益相关方在部分关键问题上争议较大，这些问题悬而未决，成为我国电改继续推进的路障，也是贵州省接下来电改的最大困扰。”

　　首先，他认为在“9号文”明确输配不分开、电网调度不独立的前提下，电网企业是否参与竞争性售电?这是本轮电改关注度极高的问题。

　　试想，各发电企业、由社会资本组建的独立售电商等市场主体不拥有电网资产，且必须依赖电网的物理性服务，若电网企业依然集输配售于一身参战，如何确保电网提供无差别、无歧视性的并网接入、电力传输服务、交易结算等服务?

　　“电网如果能参与竞争性售电优势很明显。一是市场优势，电网可以提供比别人更低的电价。第二，电网有基础设施，有调度，这些基于垄断或体制的优势会对其他社会资本企业带来很大影响。比如，电网不允许你接入或者设置各种门槛导致你的成本比电网高很多，都很难说。”一位不愿具名的市场分析人士如是说。

　　一旦电网企业介入竞争性售电，留给其他主体的市场腾挪空间将大为压缩。所以，业内专家认为，如何扭转电网企业既打篮球又吹哨子的局面，是本轮电改最为重要的问题。

　　其次，欧阳昌裕表示：“无论‘9号文’还是贵州的《电改方案》，都明确要推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制。建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台。但是，交易平台的‘相对独立’四个字究竟如何理解，度又该如何把握?这是很难拿捏的，也是各利益方争论的焦点问题。”

　　据参与配套文件制定与讨论的专家透露，交易中心可能还是要依据现有的电网企业的交易平台，至少是电网企业控股的机构，然后由政府成立机构进行监管。而交易中心不负责结算，结算关系仍维持现有的局面，即由电网企业来进行结算，这意味着现金流也将不通过交易中心，其他售电主体仍将受制于电网企业。

　　国家电网公司内部曾做过测算，若不负责统一结算，按最不利的情况即所有用户放开并选择其他售电主体，公司营业收入将减少12185亿元，世界500强排名将降至第35位。

　　对此，中国人民大学经济学院能源经济系教授吴疆撰文直言：“交易平台‘相对独立’，是与‘完全独立’对比的，它应更接近‘完全独立’，而不应接近‘不独立’或‘假独立’。这种‘独立’是相比于目前状态的独立、是相比于作为电网企业内设机构的独立，因此从电网企业中走出来是基本要求。意味着政府应该明确其行业公共机构的属性，将交易平台从电网企业中整体独立出来，它的房屋、设备甚至人员一段时间内可能还会与电网企业有一定纠葛，但其基本职能、机构、编制、财务等在第一时间应是完整而独立的。”

　　2015年2月份，贵州组建了电力交易中心，推动电力的直接交易。据贵州电网公司一位人士透露，贵州电力交易中心虽然挂靠在贵州电网下，却是一个相对独立的机构，现在已经是独立运作，受贵州电力市场化领导小组(由贵州经信委、发改委、能源局、能监办等组成)的监管。

　　贵州《电改方案》也明确，原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开，实现交易机构相对独立运行，为电力市场交易提供服务。由于顶层设计未出，贵州电力交易中心也是“先试先行”。这种电力交易中心“相对独立”到什么程度?后期的盈利模式需要转成公司制或者会员制?还未可知。

　　曾鸣认为，随着电力改革推进，交易中心亦是进行电力直接交易的必须场所，这也是国家的主导思路。虽然各省根据实际情况将有所区别，但预计未来各省都会按照贵州这一框架进行复制。

　　最后，贵州在其《电改方案》中提出，稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开售电业务。并明确了其详细的市场化改革方略：要向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。同时，明确售电主体的市场准入和退出规则、多途径培育市场主体。另外，售电主体可以采取多种方式通过电力市场购电，包括向发电企业购电、通过集中竞价购电、向其他售电商购电等。鼓励售电主体创新服务，提供合同能源管理、综合节能和用能咨询等增值服务。

　　欧阳昌裕认为，对比国务院3月15日公布的电改“9号文”，这些提法没有原则差别。只是售电侧如何逐步放开，每步放开到什么程度，市场准入条件和退出机制按什么原则和标准制定，如何保障新进入者的权益，这些问题还未明晰，操作起来自然会遇到各种困扰。

　　受利好政策影响，目前贵州已经成立了5家售电公司，注册资本为1000万元或2000万元，成立日期都在近1个月。其中，有3家售电公司出资人为自然人，有两家为企业出资。

　　贵州产投聚源配售电有限公司的股东是贵州兴义电力发展有限公司和贵州产业投资集团;另一家为贵州方胜有成售电服务有限公司，由北京方胜有成科技股份有限公司出资成立。

　　不仅是在贵州，今年以来，全国多数省份不断涌现新成立的售电公司。但这些售电公司仍是一个“空壳子”，并没有进行实际的业务操作。

　　一位电力企业人士表示：“现在这些售电公司根本没有售电的可能，大家都在等待配套文件的出台。”他认为，售电侧的改革方向还需要顶层设计文件来指明，否则便会出现混乱局面。

　　欧阳昌裕也表示，电改还是需要全国一盘棋，各试点省市的电改必然要有所创新，通过创新调动各利益相关方参与的积极性，找到大家共赢的改革方略。但是，试点创新应该是在坚持“9号文”和相关细则办法的基础上，在不违背共性原则方法的前提下，适当结合各省市特点，适度践行创新想法，避免各省市各自创新变成各搞一套、差异很大，最后又形成新的省级壁垒。